阪神大地震時日本災害對策之探討

立法委員楊作洲

    日本關西地區以神戶市為中心點的周圍地域於一九九五年一月十七日凌晨五時四十六分(格林威治時間二十時四十六分),遭受芮氏規模七點二級的強烈地震侵襲,神戶市內至少一百四十多處起火,燃燒面積高達十萬平方公尺;日本鐵道山陽新幹線在兵庫縣的八個橋墩均告折斷,私鐵阪急、阪神的神戶線同樣嚴重受害;世界聞名的神戶港約有一百七十個碼頭破損,僅餘五處可供使用;高速公路柔腸寸斷,水、電、瓦斯全部停止,死亡人數五仟三佰二十九人,失蹤不明者二人,負傷者二萬六仟八佰零一人,房屋倒塌十萬三千五百三十八棟,死亡中包括華人四十三人(以上數字為日本警察廳一九九五年二月十四日發佈),最初日本政府稱之為「兵庫縣南部地震」,其後又於二月十三日之閣議決定定名為「阪神、淡路大震災」。被害程度據民間第一勤業銀行的綜合研究與調查結果,推測損失高達十兆日圓,為第二次大戰後五十年以來規模最大的地震,僅次於一九二三年九月一日發生的「關東大地震」,當年東京全部房屋四十八萬三千戶,其中有三十萬九千戶被燒燬,死亡人數高達六萬八千六百六十人。

此次地震發生不只震撼了日本全國上下,也引起世界的關注。當時,我國李總統登輝先生首先表達關切之意,連院長、錢部長等亦分別致電慰問,駐日代表林金莖除了親自到達災區慰問華僑外,並拜訪神戶市政府,代表我國捐款二千萬日圓賑災。隨後僑委會副委員長王能章也趕到阪神地區慰問僑胞,而各地華僑亦紛紛展開募捐行動,出錢出力協助神戶僑胞重建家園。筆者專程赴大阪、神戶訪問瞭解災情,並對日本各項救災措施做深入調查,就所見所聞敘述管見如後供政府及研究者之參考:

  1. 地震資訊:首先值得敬佩的是日本媒體的先進技術與其工作人員的敬業合作精神;十七日早晨五時四十六分發生地震,NHK電視台立即於五時四十九分首先播出震情速報,一分鐘後民間電視台與廣播電台開始對全國播出,各新聞媒體總動員,派遣有報導經驗的新聞記者趕到現場並動用十八架直昇機在上空偵察,就「災民之安全及受災情況」連續播放達三十八小時,給政府及人民提供了最新資訊,連總理府的災情資訊很大的一部份皆得依賴電視台傳播。
  2. 尤其「神戶新聞」總公司九層大樓的內部因遭地震破壞一時無法出報,總編輯山根秀夫向友社「京都新聞」社長荒川克郎求援,京都新聞立刻決定加印「神戶新聞」的當晚晚報二十八萬份送達神戶。而神戶新聞借用神戶車站一角成立臨時編輯部,動員一百名記者投入災區採訪,以最新消息傳送京都,第二日早報五十三萬份如期出刊,地震並未影響報紙的運作,這種合作的精神令人感動。

  3. 中央動員:有關神戶地震,日本村山首相是十七日早晨七時才得到秘書的報告,反映稍微遲鈍。當時由於阪神通信網斷絕,災情未能全盤掌握,上午十時召開的例行內閣會議也未就阪神地震災害提出討論,僅派平時負責災害的國土廳長小澤赴神戶觀察。雖然兵庫縣知事(縣長)依據自衛隊法三十八條「重大災害,自治體首長可要請駐地自衛隊協助救災」提出要請,但是至下午為止祇有少數到達。後來傷亡人數逐漸增加,十八日村山首相感到勢態嚴重立即通知大藏、厚生、文部等有關內閣成員召開「地震對策會議」,為了搜索救助生死不明者動員自衛隊一萬三千人及警察二萬七千人;為求急速滅火則由消防廳要求全國十三縣調派一百四十一台消防車及消防隊員七百名,東京都加派八架消防專用直昇機等緊急趕赴災區,並接受在日美軍物資運送的協助
  4. 為求儘快地做到保護居民的人身安全與生活安定,政府成立了「災害對策本部」,由村山首相擔任本部長,全體相關閣僚為委員,政府所屬的十四省廳(部會)立即就食料配送、臨時住宅與道路修復等提出了八十六項緊急對策。例如: 受災者的救助,消防人員、警察、自衛隊的再動員。 受災者治療所需的必要物資,除由厚生省負責加緊調度與運送抗生物質、繃帶、輸血用血液之外,並動員各地醫師與護理人員趕赴災區增設救急中心。 糧食廳除提供三千噸大米外,並要確保食物、飲用水、毛毯等送達災區,故借重海、陸、空自衛隊的輸送力及要求軍方食品救援災民。 搶修電力、瓦斯、水道。 除失業救濟,政府並撥款一百億日圓慰問金。 金融上的措施,融資中、小企業,對災民實施優惠貸款及減免稅賦。 郵政省增設五百台免費公眾電話,並快速恢復線路。 妥善處理入學、轉校、就業及學校設施之修復。 交通管制,並呼籲人民自制減少車輛通行。 運輸省通知航空公司加派臨時班機往返大阪機場等等。

    為了防止二次災害,政府又任命小里貞利為「地震大臣」專責處理災害,各省廳調派人員由小里坐鎮災區統一指揮救災活動。

  5. 地方自治政府及民間相互支援;災害發生後各縣市自治體自動將救濟物資送往災區,臨近的縣、市地方政府願提供公有土地以建設臨時住宅,也有地方將國民住宅釋出接受災民申請;民間更是自動自發地加入救災活動:如日本電信公司在避難所架設臨時公用電話四百五十台免費供災民對外聯絡;麒麟、朝日等碑酒廠將其所儲存的水及茶水罐頭分送避難區,日清食品公司捐出生力麵四萬份。民間醫生、慈善團體與各類社會服務團體攜帶食物、飲水、毛毯等由各地趕到,並有接納孤兒的處所,現在在神戶市正式登記者的社會服務人員就有七千二百人;在各地災區內的居民也自己組織起來相互支援,夜堥腑r維持安全。

不過因家破人亡而避難人數有三十萬人,他們住在學校等的公共大禮堂與體育館內,甚至有的還住在帳蓬內,在嚴寒氣候下生活陷入困境,再者災區所衍生的問題:如 遺體搬送、 垃圾處理、 臨時廁所、 流行感冒及其他病症、 賑災款如何儘速公平發給難民、 增加社會服務人員、 生活物資不足、 最新資訊,如家族是否平安、政府救濟住宅與生活補助等消息,災民均非常關心,而這些實際問題也均需立刻解決。

地震發生後約三週,人民大致已從驚慌中甦醒,朝野一致的目標如何著手復興,政府初步估計要籌措九兆日圓的經費,並檢討是否要發售「復興債券」作為尋求財源的途徑。其次就是檢討這次教訓的盲點,其中最少可找出八項重要缺失,這些也可作為我國之借鏡。

1.政府危機的管理;此次神戶大地震的犧牲者超過五千多人,內閣總理大臣行政權的發揮受到嚴峻的考驗,大家責難村山首相沒有危機意識,地震資訊收集不足,自地震發生到動員自衛隊救助,時間長達七小時之久,政府資訊來自電視新聞,軍警所得之震情均未立刻報告首相,有人擔心日本的政治與金融均集中在東京,倘使地震在東京發生,一切都將癱瘓;當時執政的社會黨不擅於活用自衛隊,日本平時負責災害處理的是國土廳長官無權又無人,然而這種現象是戰後日本的民主政治發展,地方自治政府權力逐漸膨大,中央無能力指揮地方等狀況的相對結果,不像總統制的美國總統可以發揮強有力的指揮權;美國在聯邦政府下設有超部會「緊急事態管理廳」(FEMA),其總部職員有二千七百人,二十四小時備戰體制,統合消防、保險救災任務,且全國有十個分支機構隨時可動員四千名臨時人員。例如:一九九四年一月十七日洛杉磯發生六點七級地震,以及一九八九年舊金山所發生的七級以上大地震,該管理廳於十五分鐘後將災情報告總統,並在一小時之內到達現場展開救助活動,使得兩次大地震均因為政府的有效緊急動員,死亡人數減低至六十人左右。日本中曾根任首相時曾有仿照美國此一架構建立緊急救援體系的構想,後來因政權交替而胎死腹中,此次再度提及首相的指揮權、建立通信系統、活用自衛隊、以及成立危機管理機構的重要性。

2.遲延接受外國的救護援助:十七日地震發生後,美國總統柯林頓當日即表明在日美軍可以支援並提供物資,同時派遣地震專家協助處理;法國政府在民間治安局內亦設有災害救助隊(DICA)支援海外救助與大地震的相關爆破工作,並有專業救助人員前往災區保全自然環境等,其組織設有十二個小隊,每隊六十一人包括醫療人員與搜索警犬等,日本地震發生後法國救援人員在三小時內已完成出發準備,可惜三日後才獲得日本許可;英國民間的國際救助隊,地震發生後二小時即向駐日英國大使館提出;瑞士緊急救援的警犬聞名世界,他們也願派二十五頭支援,先後有五十一國家希望協助日本救災,但由於消防廳「自力救濟」一時不便接受,官僚們更以醫師資格、動物檢疫等問題拖延了「人命優先」的救助活動;英、美輿論為之譁然,日本在此壓力下才做出政治裁決准予法、瑞、墨西哥、英國等一百零三人入國。此等作法使災民們失去被搶救的機會,諒日本政府必有內疚之感。

3.危險住宅建築物的檢查:京都大學防災研究所的中島正愛副教授及專門研究耐震構造的學者十一人,十八日到神戶災區調查發現:倒塌的房屋均為一九六Ο年代的建築物,木造屋無一倖存,高層的近代建築物則受損不大,此一狀況主要是日本在一九七Ο年所公佈實施的新建築法,嚴格要求耐震性。他們對此並提出平時主管建設機構應檢查老朽住宅,輔導改建的建議。

4.加強震災訓練:這次震災傷亡者九成係被壓死,在倒毀住宅五萬二千棟中大部分是從北向南倒塌,南面窗戶,大門均關閉使人無法逃生,尤其老年人六十歲以上者佔死亡一半,這些平時無人指導避難,地震來臨不知何處是避難所,除了加強民間防災教育外、自衛隊、警察、消防人員也應平日做好聯合救災演習。

5.交通管制:地震發生後由於警力不足,警方又未即刻管制道路,結果第一天救護車、消防車、以及救援物資的運送等皆無法快速趕到,增加了死亡人數。本來一九九四年的美國地震,日本派出許多人前往考察,當時就有人建議日本的高速路橋墩應加強凝固並外加捆綁,但未受到注意以致造成高速道路不能通車,一般道路車輛擁擠,大排長龍,寸步難行。

6.防火使用的貯水槽:神戶大火災情嚴重,一方面因救災人員不足,再加上斷水,又因為水道栓玻壞無法接通水管,以致於消防水不足,導致災情擴大。再者針對災區普遍缺乏水、食物、醫療藥品、幼兒奶粉等情形,政府應該在災害避難所、以及大都市內的都市公園中建築食物、醫療用品等的耐震性倉庫及水庫,另外也要增購現代化設備,消防直昇飛機及傳播放送設施。

7.受害者的救濟:日本政府檢討對災民給予十到二十萬小額貸款,並決定動用公費拆除倒塌房屋,但災民對於政府的相關措施感到遲鈍,不像美國在地震發生後第二日就得到災害保險、生活費、住宅費之補助,中小企業低利融資,以及恢復水電、瓦斯等等,並設立臨時事務所接受申請,發放救濟金;特別是其軍、警、消防人員及民間十字會等團體發揮一體的救助精神,處處表現了有為的行政效力。

8.心理傷害的治療:災難發生後全體居民均遭到心理打擊,再加上避難生活的疲勞,會產生心理學名稱為「神經群候症」(PTSD)的症狀,其一般症狀是無力感、失眠、頭痛、生理不調等身體變化,此種病狀美國自一九八Ο年越戰後,精神醫療學會開始研究;英國在一九八七年翻船事件發生後成立了社會支援組織,平時對受災者演講、並進行家庭訪問、長期心理顧問或電話商談等社會工作;而美國在地震醫療隊中均有配置心理學醫生,以防止PTSD病的患者,尤其是防止半年後自殺事件的發生,日本則尚未注意此點。但日本則是盡全力於災區消毒、設置養老中心等。

日本兵庫縣阪神、淡路大地震發生時,政府於第五日開始建築組合屋,安置了災區難民。今該縣知事貝原俊民,特別將防災組合房屋捐增我國一千戶來配合救災之需要,表現了友好精神。

不過大地震發生後,綜觀日本人民沉著應變,守法忍耐與守望相助的精神深得世人讚佩,日本有戰後復興經驗,人民又很勤奮,國力經得起挑戰,災後十日即開始日夜進行住宅、交通、產業復興與都市重劃等的災區重建工作,現在已恢復原貌。

「九二一」台灣南投地區發生百年罕見的芮氏七點三級大地震,造成二千一百六十五人罹難、三十五人失蹤、八千七百三十四人受傷、一百零一人受困的慘劇(九月二十九日為止的統計數目),消息傳出舉世震撼。

日本NHK電視台於當日早上六時即播出災情,引起日本政府及人民的同情,除小淵首相代表日本向我政府至慰問之意以外,並由交流協會捐出美金五十萬元,其他自民黨三百萬、民主黨一百萬日幣等,而民間團體亦相繼在日本各地展開募款義舉。尤其日本政府所派遣的「日本緊急救災協會」的人員、救難犬以及媒體記者等,搭乘專機最早趕達台灣災區投入救援;其他美、英、法、俄、新加坡、墨西哥、德、奧、捷克、匈牙利、土耳其、泰、瑞士等國之救難人員亦相繼到達;「德不孤必有鄰」,我們已得到國際友人的適時援助。

由於「九二一集集大地震」的發生,震撼寶島台灣,並對中部居民造成莫大傷害,使得大眾頗關注四年前日本的「阪神大地震如何復興」,他山之石,可以攻錯,特作此文以供識者參考。